입법조사처 "협치 필요해도 연립내각 어려워…당 기율 너무 세"

"의원 자율성 낮아 야당 인사의 내각 참여 여지 적어…외국서도 소속 당서 공격받아"
"대선·총선 시기 엇갈리고 역사적 맥락도 부족"

제21대 국회의원들이 지난 7월16일 국회 본회의장에서 열린 제21대 국회 개원식에서 국회의원 선서를 하고 있다. 사진은 기사 내용과 무관. 2020.7.16/뉴스1 © News1 신웅수 기자

(서울=뉴스1) 김진 기자 = 향후 다당제가 심화하더라도 한국 정치 구조상 연립내각 구성 가능성이 낮다는 내용의 보고서가 1일 발간됐다.

국회 입법조사처는 이날 발간한 '대통령제 정부의 초당적 내각 구성 사례와 시사점'이란 제목의 입법·정책 보고서에서 "한국은 향후 협치 내각 구성의 필요성이 제기될 가능성이 상당하지만, 안정적인 정부 구성을 위한 조건은 미비한 측면이 있다"며 이렇게 전망했다.

보고서는 대통령제를 채택한 미국·프랑스·칠레·우루과이·인도네시아 등 해외 사례를 분석한 결과 내각 구성 및 운영에 Δ행정부-의회 관계 Δ대통령 및 의회 선거제도 Δ정당체계 및 기율 Δ대통령의 권력자원 등이 큰 영향을 미친다고 봤다.

그러면서 한국의 경우 대통령 및 의회 선거제도가 양당 간 경쟁구도가 형성되기 용이한 조건이지만, 민주화 이후 3개 정도의 유효 정당이 원내 진입한 전례가 있다며 향후 다당제 초래 가능성을 주목했다. 특히 득표율과 의석 간 비례성 제고를 요구하는 선거제도 개혁 목소리가 높은 현 상황도 다당제 출현 가능성의 근거로 제시했다.

하지만 한국은 정당 기율이 강해 야당 인사가 내각에 참여하기 어렵다고 분석했다. 기율이 약할수록 의원 개인의 자율성이 높아 야당 의원의 내각 참여가 용이하지만, 기율이 강하면 의원 개인의 선택의 여지가 적다고 본 것이다.

강한 정당 기율 사례로는 "의원 개인의 자율성과 독립성이 낮아 정당 기속이 매우 강하고 정당 공천이 없이는 재선이 되기 어려운 구조"라며 "의원의 재선률이 낮아서 매 선거마다 초선의원 비율이 50%에 육박한다"고 지적했다.

보고서는 "연립정부를 제도화한 국가에서도 연합을 벗어나 각료로 참여한 인사들은 소속당에서 공격받고 퇴출되기에 이르렀다"고 했다. 또 "연립정부를 운영해 온 해외 국가와 달리 역사적·제도적 맥락이 부재하다"고 분석했다.

특히 한국은 대통령 선거과 국회의원 총선거가 엇갈려 치러진다는 점도 연립내각 출현 가능성을 낮춘다고 봤다. 대선과 총선이 함께 치러질 경우 대통령 임기 초반 높은 국정 지지율을 바탕으로 야당의 협조가 수용될 가능성이 높지만, 선거 시기가 엇갈리면 대통령과 국회 간 상호작용 패턴을 구축하기 어렵다는 것이다.

보고서에 따르면 이처럼 대선과 총선 주기가 다른 국가는 한국 외에 베네수엘라가 유일하며, 다른 국가는 동일 또는 혼합주기로 두 선거를 치른다. 프랑스의 경우 2000년 개헌을 통해 대선과 총선 주기를 맞춰, 대통령 소속 정당이 의회 다수를 차지한다.

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